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Transfinis - Décembre 2025

Ce texte était initialement destiné à un ouvrage collectif dont la publication n’a pas eu lieu, sur l’assistance, la prévoyance et l’assurance, à partir d’un colloque sur le même thème qui s’était tenu en janvier 2018.

Examiner les assurances et l'assistance sociale autour de la Première Guerre Mondiale à partir de ce qui fut mis en place pour les mutilés de guerre amène à suivre trois perspectives complémentaires. Il y eut recombinaison de ce qui existait déjà, apparition de nouvelles logiques et enfin assignation de celles-ci à un statut d'exception, ce qui a dessiné des lignes de force qui sont encore les nôtres. Ces trois perspectives permettent en effet de souligner une forte continuité entre le début du XX^ème siècle et l'époque contemporaine, dans la manière dont certains problèmes ont été posés et solutionnés, mais aussi escamotés ou verrouillés.

Il faut d'abord considérablement limiter la singularité et l'originalité des dispositifs élaborés pour les invalides de guerre entre 1914 et 1920, en les replaçant dans le tissu historique qui est le leur – la loi de 1898 sur les accidents du travail, celle de 1905 sur l'assistance, celles sur les assurances sociales de la fin des années 20. Certaines démarcations et principes directeurs adoptés pour les anciens combattants se retrouvent dans ces différentes lois, en particulier dans celle de 1898. Il faut également voir que les mutilés de guerre ont fait apparaître toute une série de problèmes nouveaux, appelant aussi des solutions nouvelles, face à la masse des blessés, aux types de blessures et d'invalidités, aux difficultés de déterminer des responsabilités et des justifications aux indemnisations. Tout cela a été perçu dès la guerre et l'après-guerre. Mais c'est aussi ce qui a été neutralisé le plus possible. On a, à cette fin, préféré recombiner les anciennes formules et, lorsque ce n'était pas possible, faire des lois pour les invalides de guerre des lois d'exception. Ce statut d'exception est ce qui montre le plus clairement et le plus directement que des problèmes nouveaux se sont posés et qu'on a essayé d'en circonscrire l'impact, par exemple dans l'extension limitée qui fut donnée aux pensions d'invalidité ou au droit au travail dont les emplois réservés étaient une expression.

Sur ces deux bases – combinaison inédite des dispositifs antérieurs, réduction maximale des nouveautés – il est ainsi possible de montrer que se sont fixées pendant 14-18 et dans l'après-guerre des lignes essentielles à notre système social. Cette période a été fondatrice à un double titre. S'y est formé d'une part un traitement socio-politique particulier réservé aux invalides, qui est la matrice de notre concept de « handicap ». Mais d'autre part, s'y sont solidifiées certaines lignes de partage entre assurance et assistance qui sont schématiquement les suivantes : assurance pour le travail, ses risques et accidents, assistance minimale destinées aux vies diminuées pour des raisons autres que le travail. Les logiques assurantielles auraient à soutenir la participation au travail productif, tandis que d'autres dispositifs, assistanciels, permettraient de porter secours à ceux qu'une fatalité non-professionnelle a pu toucher.

Pour le comprendre, il faut partir de l'appartenance des dispositifs dédiés aux mutilés de guerre au tissu juridique et social du début du XX^ème siècle, saisir à partir de là leur statut d'exception, pour pouvoir enfin voir en quoi ces dispositifs sont encore présents dans notre actualité.

I Reprises, combinaisons, transformations

1) L'obsolescence des lois d'indemnisation militaires d'avant 1914

Commençons par l'inscription des lois pour les mutilés de guerre dans un tissu historique d'emprunts et de reprises. Ces lois sont une combinaison de ce qui se faisait plutôt qu'une véritable innovation, à la différence de la loi de 1898 sur les accidents du travail. C'est sans doute parce qu'elles ont d'abord été élaborées dans la conjoncture, l'impréparation, sous la pression des événements.

Leur caractère rétrospectif est sans doute ce qui le montre le mieux. La loi Lugol du 31 mars 1919 s'applique à partir du 2 août 1914, signe qu'il manquait gravement de quelque chose face à la Première Guerre Mondiale et à ses conséquences¹. Le caractère extraordinaire de ce conflit explique bien sûr cette rétroactivité, mais pas seulement. L'archaïsme des principes de protection et d'indemnisation des soldats blessés était en effet connu avant 14-18. Leurs règles faisaient depuis longtemps l'objet de bricolages. Elles étaient plus ou moins empilées, transposées, adaptées empiriquement, le tout sans ré-élaboration formelle de l'ensemble. Quelques points clés permettent de souligner leur obsolescence, déjà relevée dans d'autres travaux historiques, où la comparaison avec la loi de 1898 est particulièrement éclairante².

Le cadre d'indemnisation des militaires blessés remontait à 1831, même s'il avait été amendé en 1887, 1906, puis au cours même de la guerre en 1915 et 1917. Son point de référence était celui d'une armée de métier. Le dédommagement se justifiait par la reconnaissance de la nation – reconnaissance légitime mais en aucun cas obligatoire - ainsi que par l'impossibilité d'exercer son travail de militaire pour subsister. Dans un cadre contractuel, lié à la simple capacité d'accomplir le service, pour que les blessures puissent être dédommagées, il fallait également qu'elles soient incurables et imputables à ce service, la preuve de l'imputation étant à charge des soldats. On était ainsi très loin des règles suivies dès avant la Première Guerre Mondiale dans les accidents du travail qui touchaient les civils, sur au moins trois raisonnements juridiques essentiels. D'abord, les accidents du travail pouvaient ouvrir à un dédommagement en cas d'incapacité temporaire sans que les ouvriers n'aient à faire la preuve de leur absence de faute dans l'accident. Puis les accidents du travail supposaient une égalité de traitement entre les accidentés, alors que des différences de dédommagement existaient pour les militaires en fonction des grades : les officiers étaient privilégiés dans leur indemnisation, sous prétexte que l'armée était leur carrière principale, à la différence des soldats. Enfin, d'un point de vue médico-légal, l'armée en était restée à des grilles extrêmement rudimentaires, fondées essentiellement sur l'ablation des organes (amputations, œil crevé, etc.) sans attention précise aux conséquences fonctionnelles des blessures. Celles-ci avaient fait pourtant l'objet de débats et d'un travail jurisprudenciel avec la loi de 1898. L'amputation était par exemple, suivant les barèmes d'indemnisation militaires de 1887, considérée comme la plus grande des blessures, et perdre un bras ou un pied était considéré comme plus grave qu'une paraplégie.

Durant la Première Guerre Mondiale, ces principes médico-légaux qui étaient en vigueur à l'armée furent intenables. La mobilisation générale de la population, le nombre de blessés et le type de blessures provoquées par les nouvelles formes de guerre, la longue durée de la guerre où combats et attente dans l'inconfort des tranchées se mêlaient inextricablement : tout cela rendait les raisonnements contractuels appliqués à une armée de métier, les évaluations anciennes de la gravité des blessures et la mécanique des jugements relatifs à leur origine complètement inadéquats. Des contournements furent pour cette raison mis en œuvre : alors que soldats et médecins étaient massivement amenés à donner leur préférence à des réformes n°2, moins élevées en termes d'indemnisation mais qui ne nécessitaient pas de preuve d'imputation au service, les autorités militaires elles-mêmes, en 1915, soutinrent et préconisèrent la réforme n°1, sauf dans les cas où la blessure était manifestement non imputable au service³. Mais ce type d'arrangement bricolé avec les règles existantes n'était pas toujours possible. On ne pouvait, par exemple, ni maintenir ni utiliser de manière détournée le système de gratification qui permettait d'indemniser des infirmités passagères ou hors grilles, mais seulement – et absurdement – si celles-ci étaient légères. C'est pourquoi, en 1915, les grilles furent modifiées pour laisser place à des grilles définies par des pourcentages, comme pour les accidents du travail.

Est-ce à dire, à partir de ce dernier cas, que les solutions furent toutes trouvées dans la loi de 1898 ? On se tromperait en extrapolant trop vite, car il n'y eut pas de transposition pure et simple de cette loi – ou d'une autre loi antérieure - aux règles d'indemnisation militaires pour palier à l'obsolescence de celles-ci, bien qu'il n'y eût pas non plus de nouveauté absolue dans les réformes adoptées. Il y eut avant tout des emprunts partiels à ce qui existait déjà, dont le rassemblement provoqua certains ajustements, ainsi qu'une combinatoire de principes assurantiels et assistanciels. C'est seulement à partir de ces multiples reprises et de leur réagencement que l'on peut cerner, dans un second temps, ce qu'il pouvait y avoir de neuf et de potentiellement extensible – de matriciel pour des changements d'ensemble – dans les lois promulguées au sujet des mutilés de guerre.

2) Emprunts de techniques, mélange de principes

a) De la loi de 1898 à la loi de 1919

La loi de 1898 fut appliquée aux mutilés au travers de trois reprises, qui comportent chacune une part de répétition pure et une part d'aménagements. Ce qu'on lui emprunta le fut, en un mot, à l'avantage des anciens combattants, ce qui opéra une transformation de ces emprunts. Premièrement, d'une manière analogue aux accidents du travail, il fut présumé que l'invalidité était due au service, sans aucune nécessité de preuve, ni même de certificat. C'était éventuellement à l'armée de prouver le contraire : la charge de la preuve qui avait été la règle jusque là à l'armée était inversée. Dans cette reprise du principe le plus essentiel de la loi de 1898, la différence opérée en faveur des mutilés de guerre fut que le contrôle minimal qui était requis dans les accidents du travail n'était pas demandé pour les anciens combattants⁴. Deuxièmement, dans une perspective similaire, en cas de blessures, il fut également présumé que celles dont étaient atteints les mutilés ne pouvaient que très faiblement s'améliorer, sans attendre le délai de trois ans qui était de mise dans les accidents du travail⁵. Troisièmement, fut adopté le principe d'accorder systématiquement aux anciens combattants l'indemnisation la plus élevée possible, à la fois dans la construction des nouveaux barèmes et en cas de désavantage causé par les nouveaux barèmes par rapport aux anciens⁶. A partir de la jurisprudence tirée de la loi de 1898, il fut décidé, en d'autres termes, d'extraire les jugements les plus favorables et de suivre également les règles les plus propices à des indemnisations faciles et maximales en cas de coexistence possible des barèmes.

Toutes ces dispositions devaient s'accompagner d'une approche plus fine des expertises médicales, qui tienne compte à la fois des évolutions de la médecine, de ses soins et de ses diagnostics fonctionnels, des blessures typiques provoquées par la Première Guerre Mondiale et des possibilités ouvertes par les nouvelles grilles d'indemnisation. Une commission du guide barème est créée à cette fin le 20 avril 1916 afin de remettre à plat l'évaluation médico-légale des invalidités. Elle fut élaborée à partir de la jurisprudence des accidents du travail, des barèmes militaires antérieurs et des connaissances médicales les plus poussées du moment. Cette commission comprenait quelques sommités, dont Marie en psychiatrie, et ses travaux eurent valeur de règle à partir du 10 juillet 1919⁷. Signe de la solidité et de la pertinence de ce qu'elle proposa alors aux yeux des contemporains, ce barème fut aussi adopté par les États-Unis, l'Angleterre, l'Italie, la Belgique. Utilisé tel quel au moins jusqu'en 1937, certains de ses éléments fut encore repris en 1976, notamment sa référence « à la bienveillance et à la justice envers les victimes de la guerre »⁸.

Ces emprunts et ses ajustements inscrivent les lois dédiées aux mutilés de guerre dans une continuité historique relativement simple. Mais le plus important, ou le plus significatif des dispositifs construits dans l'après-guerre, se trouve ailleurs et repose sur un tissage bien plus complexe. La combinatoire des emprunts aux lois antérieures s'élabore parallèlement à une combinatoire des principes d'indemnisation.

b) Gradation indemnitaire et assurance

La loi du 31 mars 1919, en effet, ne se veut ni d'assurance, ni d'assistance. Elle définit, comme le dit son article 1, un « droit à réparation » dont il faut interroger la teneur et l'originalité⁹. Ce droit à réparation est composé d'assurance et d'assistance. L'assurance se retrouve à deux niveaux : d'une part dans la gradation des indemnités, sans seuils significatifs des montants accordés en fonction des invalidités, d'autre part dans l'indexation des pensions sur les grades militaires. La gradation des indemnités n'appelle pas de commentaire particulier, mais l'indexation de ces dernières sur les grades permet deux lectures simultanées et conciliables. Elle peut se lire comme une marque du respect des hiérarchies, valeur cardinale dans le domaine militaire ; elle correspond aussi à une volonté de sécurisation des positions sociales des militaires en fonction de ce qu'elles étaient avant l'invalidité, afin de limiter les déclassements trop rapides ou trop importants. C'est ce que montre la fin de la bi-partition entre soldats et officiers inscrite dans la loi de 1831 au profit d'une grille commune pour tous les grades, certes hiérarchisés, mais au sein d'un tableau commun sans séparation entre gradés et non gradés. Ce type de tableau ne peut plus reposer seulement sur l'idée que le dommage causé par les blessures peut briser définitivement la carrière militaire et ainsi les avancements prévus (ce qui faisait distinguer soldats et officiers)¹⁰. Elle suppose aussi de considérer le maintien des conditions d'existence des militaires au moment de leurs blessures, qu'il convient de leur permettre de maintenir autant que possible en prenant cette fois comme repère les moyens financiers donnés antérieurement à l'invalidité. Le principe d'indemnisation suivi est alors un principe de proportionnalité assurantiel, qui justifie la distinction entre soldats, officiers et sous-officiers.

c) Less eligibility et assistance

Cette part d'assurance identifiée dans le « droit à réparation » de 1919, qu'en est-il de la part d'assistance qui y entre ? Il s'exprime avant tout dans le faible montant des pensions octroyées, qui fit l'objet de plaintes immédiates, puis tout au long de l'après-guerre. Celles-ci étaient d'un montant extrêmement bas. Les pensions étaient inférieures à ce qu'on touchait en étant militaire (4F), mais également au salaire du plus mal payé des ouvriers des usines de guerre: un soldat aveugle non marié et sans enfant recevait par exemple 2,70 Francs par jour et la première revalorisation des pensions, modeste, n'eut lieu qu'une juillet 1917, alors que les prix avaient augmenté de 183% par rapport à 1914¹¹. Cette modicité n'est pas involontaire, elle était pleinement assumée et voulue par les autorités, et ce dès la période de guerre. En 1915, il peut être écrit: « Quelques uns des mutilés, se prévalant des services rendus par eux à leur pays, penseront peut-être que l'Etat leur doit une pension assez élevée pour suffire à leurs besoins et à ceux de leur famille; ce sont là des illusions qu'il convient de dissiper. Même en admettant que le législateur augmente le taux actuel des pensions militaires et des gratifications renouvelables, les titulaires de ces allocations devront chercher une occupation destinée à accroître leurs ressources »¹². L'aiguillon de la pauvreté persiste dans l'après-guerre, malgré les protestations. En 1921, le Conseil d'Administration de l'instance chargée de s'occuper du sort des mutilés, l'Office National des Mutilés et Réformés de la Guerre (ONMR), le redit pour s'en plaindre: « En ce qui concerne les mutilés, on oublie trop souvent qu'il n'y a que le travail qui peut leur permettre de subvenir honorablement à leurs besoins et à ceux de leur famille. La pension n'est qu'un appoint et les ressources par le travail constituent la principale recette dans le budget des mutilés »¹³.

Il s'agissait d'inciter au travail, en rendant celui-ci préférable à toute autre possibilité de subsistance pour les individus aptes au travail. Les indemnités octroyées aux mutilés ne devaient être qu'un dernier recours et les condamner à une quasi misère si d'autres revenus ne les complétait pas. Ce type d'intervention sociale, qui consiste à prévoir une assistance tout en la rendant la moins désirable possible (less eligibility), n'est pas du tout original. Il est fort ancien, fort répandu et pérenne, et permet à la fois une vérification sans contrôle de la légitimité de l'assistance et la limitation maximale des recours à cette assistance. En donnant aux aides l'intérêt le plus faible possible, on s'assure simultanément de leur nécessité pour ceux qui les acceptent, et de favoriser le travail d'un point de vue économique, social et moral. Les mutilés de guerre n'échappèrent pas à cette logique, et il faut noter que la loi de 1898 elle-même n'en était pas exempte. Elle ne donnait en effet droit qu'au 2/3 du salaire annuel en cas d'incapacité permanente¹⁴.

Principes d'assurance en faveur des mutilés au niveau de la détermination de la légitimité des indemnisations et de leurs montants au cas par cas, principe d'assistance et de less egibility d'un point de vue d'ensemble et du montant moyen des indemnisations ? L'explication doit être complétée et compliquée. On ne peut en effet épuiser les aspects assistanciels de loi du 31mars 1919 par l'articulation de la mise au travail et des secours par des techniques de less eligibility. Certes, la modicité des pensions pouvait avoir pour but d'inciter au travail les anciens combattants blessés, ainsi que de rappeler à tous, par cet exemple négatif et pathétique, que seul le travail permet de s'en sortir. Mais cela, la loi Lugol se garde bien de le dire, et surtout rien dans ses dispositions ne le laisse transparaître, bien au contraire. Il n'aurait absolument pas été légitime au sortir de la Première Guerre Mondiale de paraître contraindre les soldats mutilés au travail alors qu'ils ont sacrifié une partie de la vie et de leur corps à la nation. C'est pourquoi le texte de cette loi affirme tout à fait autre chose que la nécessité d'une charité minimale : de manière tout à fait singulière, il pose explicitement que l'indemnisation ne dépend que de l'état des corps, sans aucun regard sur les revenus. On ne peut pas afficher plus une indifférence à l'égard du niveau de vie des mutilés, de leur misère ou leur richesse, puisqu'ils sont tous indemnisés de la même façon suivant leur blessure, sans égard pour leur patrimoine¹⁵.

S'agit-il d'une singularité et d'une nouveauté, en tant que l'indemnisation se trouve déliée de tout niveau de ressources des mutilés, passé ou actuel, et semble échapper par là autant aux logiques d'assurance qu'aux logiques d'assistance ? Les ressources ne servent pas d'index, elles ne sont pas non plus rattachées à un éventuel état de nécessité. Qu'il y ait néanmoins nouveauté radicale, c'est ce qu'il faut examiner de près.

3 Indemnisation de l'atteinte vitale et droit au travail: quelle nouveauté ?

L'idée de ne pas considérer les ressources, patrimoniales ou de revenus, des individus pour les dédommager ou les secourir semble neuve, en tous cas lorsqu'aucune logique pénale n'est invoquée. Pour saisir l'importance de cette nouveauté, il faut se rappeler que la dernière loi générale sur l'assistance de 1905, 10 ans avant la Première Guerre Mondiale, requérait encore l'absence complète de biens, en plus de la faiblesse physique, pour s'appliquer¹⁶. La jurisprudence établie à partir de la loi de 1898 sur les accidents du travail se construisait néanmoins déjà en mettant l'évaluation des revenus passés, présents et futurs des individus entre parenthèses, bien que cela ne corresponde pas à la lettre du texte. D'après la loi, il fallait indemniser les accidents du travail sur la base de la perte de capacité professionnelle relativement à la perte de salaire antérieure. Autrement dit, il fallait procéder à la fois en mettant en rapport les lésions fonctionnelles et les conditions d'exercice du métier antérieur, et rapporter l'incapacité professionnelle ainsi évaluée à une perte de rémunération - relativement au rendement, au marché de l'emploi, etc. Face à la complexité de cette appréciation, aux différentes expertises et au temps requis pour les mener, les jugements suivirent progressivement des repères organiques et fonctionnels généraux pour déterminer des pertes d'aptitude valant indépendamment de tout métier - sans qu'importe l'abstraction complète de ce raisonnement¹⁷. La loi Lugol de 1919 ne faisait ainsi qu'exprimer dans son texte les pratiques issues de la loi de 1898 qui n'y étaient pas prévues, mais qui n'étaient pas non plus formellement rejetées.

Ces bases pratiques ne justifient pas à elles seules ce nouveau type de repère médico-légal pris dans l'état fonctionnel des individus, indépendamment de leur profession et salaire antérieurs. Ce repère fut aussi discuté dans son principe et comme principe. N'était-il pas plus juste, du point de vue de la cohérence du droit et des échelles d'indemnisation, de prendre aussi en compte les salaires, le marché de l'emploi, etc, puisque toutes ces variables allaient concrètement peser sur le futur des anciens combattants blessés ? Le choix en Allemagne devait par exemple se porter sur un calcul de tous ces éléments, état psychosomatique compris, tandis qu'en Angleterre, il était décidé de laisser le choix entre les deux types cardinaux d'évaluation envisageables: l'une fondée sur la baisse des revenus professionnels, l'autre sur celle des capacités fonctionnelles¹⁸.

L'argument qui fit privilégier dans les débats français la seconde solution (le fonctionnel) fut que les blessures et mutilations des soldats invalides ne touchaient pas seulement leurs capacités de travail, ni même seulement leurs capacités de gain, mais toutes les facettes de leur existence, d'une manière globale et rigoureusement incalculable. Les existences des anciens combattants étaient bouleversées de fond en comble, sans possibilité d'inventaire ou de dédommagement qui puisse être réellement compensateur. Le principe d'une indemnisation civile avait très tôt été admis, dès octobre 1917 et la proposition de Lémery Léon Bérard, les repères professionnels et militaires rejetés notamment au nom d'un principe d'égalité entre les combattants¹⁹. Ces derniers souhaitaient que le coût moyen de la vie soit une des bases des pensions – ce qui ne fut pas adopté. Considérer ainsi les atteintes aux individus en dehors de leurs situations particulières, en ne comptant que les blessures, c'était ainsi faire faute de mieux face à un dommage indéfini et infini qui avait touché tous les soldats, qu'on ne pouvait donc différencier que d'une manière minimale, par les séquelles laissées par la guerre sur leur corps. Les réparations étaient de la sorte posées comme justifiées, nécessaires, mais aussi insuffisantes et finalement impuissantes: une dette interminable avait été contractée.

À suivre à fond ce type de jugement, on s'aperçoit que la modernité du principe d'expertise suivi en 1919 peut aussi être considéré comme on ne peut plus traditionnel, lié aux ressorts les plus anciens de la charité et aux conceptions elles aussi anciennes de l'invalidité. Qu'est-ce en effet que l'assistance charitable aux invalides, sinon la compensation imparfaite du mauvais sort qui vise à atténuer l'injustice et l'imperfection du monde sans cependant pouvoir y mettre fin ? La loi de 1919 n'est en ce sens pas exempte d'une logique charitable que le faible montant des indemnités accentue, évoquant l'aumône.

On peut même encore compliquer le tableau et l'enchevêtrement des principes suivis - assurantiels, assistanciel, nouveaux, anciens - en tirant un autre fil, celui de la possibilité de travailler pour les personnes invalides. Depuis la fin du Moyen-Âge en effet, l'incapacité de travail définissait l'invalidité. Celle-ci n'était pas forcément maladie, faiblesse ou vieillesse, mais avant tout impossibilité de se livrer à un travail²⁰. Le Première Guerre Mondiale inaugure les rééducations professionnelles ainsi que, dans ses suites, les emplois réservés aux invalides, mettant ainsi fin à une division et à une définition séculaires. Or, avec la conception de l'invalidité qui valait auparavant, les choses étaient plutôt claires. L'incapacité de travail signifiait l'absence de ressources, celle-ci justifiait l'assistance, qui était donc donnée de manière inconditionnée aux invalides. Mais une fois ceux-ci reconnus comme étant susceptibles de travailler, comment comprendre le versement de leurs pensions, qui fut octroyé aux invalides de guerre tout aussi inconditionnellement qu'avant, qu'ils aient ou non des revenus professionnels ?

Une multitude de lectures est possible. La première, la plus simple, consiste à rappeler l'importance séculaire du travail dans nos sociétés pour expliquer sa conciliation avec le statut d'invalide : survalorisation du travail avec la guerre, qui aboutirait à la mise au travail de tous. Mais quoi qu'il en soit de l'intérêt de cette piste, elle reste cependant incomplète, puisqu'en aucun cas le travail n'était obligatoire pour les invalides de guerre, qui pouvaient au choix se limiter à toucher leur pension ou compléter celle-ci par une activité professionnelle. Deuxième lecture, en termes d'assistance: il fallait rendre le travail et les pensions conciliables, puisque prises séparément, ces deux sources de revenu étaient insuffisantes. Retour au principe de less eligibility. On pourrait même évoquer la charité plus encore que l'assistance, puisqu'en échange de l'emploi d'un invalide de guerre, fragile et amoindri, le patronat obtint une suspension des indemnités en cas d'accidents du travail, et au minimum leur réduction²¹. C'est reconnaître que l'effort consenti par les employeurs méritait récompense, puisqu'ils risquaient à la fois de moindres rendements et de plus lourdes charges pour le bien des anciens combattants. Mais cette interprétation assistancielle, voire charitable, des dispositifs de retour au travail des mutilés, ne rend pas compte de tous leurs ressorts. Si les pensions étaient à ce point insuffisantes, n'était-ce pas pour obliger au travail ? Si le travail était possible, pourquoi ne pas tout faire dépendre de lui ? Enfin, comment expliquer l'exemption accordée au patronat en termes de charité alors qu'il s'agissait d'en ensemble de règles systématiques, loin de la latitude laissée par la charité à ses protagonistes, qu'ils soient donneurs ou receveurs ? Bref, l'aptitude au travail se concile très mal avec une assistance inconditionnée et les règles de droit avec les volontés libres de la charité. Troisième lecture possible alors, assurantielle. Elle rend parfaitement compte de la modulation des indemnités accordée au patronat en cas d'accidents du travail, sur la base d'une hausse probable des accidents comme de leur gravité lorsque les travailleurs étaient déjà blessés par la guerre. De même, le versement des pensions à ces travailleurs n'aurait rien eu à voir avec les revenus ou les aptitudes professionnelles restantes. En le fondant sur le dédommagement d'une souffrance permanente, on aurait justifié à la fois la reconnaissance d'une invalidité, la séparation de celle-ci et des capacités de travail, et enfin, par conséquent, la conciliation de l'invalidité, du travail et d'un revenu inconditionné. Mais reste alors à établir que cette logique est réellement assurantielle, tandis que la réparation se fonde sur l'idée d'un dommage infini, donc en son fond incalculable et irréductible aux logiques actuaires, dommage infini qui, en plus, s'est trouvé fort peu compensé par le faible montant des pensions, à rebours de toute logique de proportionnalité des assurances.

Aucune explication, on le voit, n'est satisfaisante. Toutes sont incomplètes, et les tentatives de les faire se chevaucher ne résolvent pas les incohérences de principe. On ne cesse en réalité de passer de l'une à l'autre, sans qu'aucune ne suffise. La mise au travail des mutilés de guerre, plus encore que les modalités médico-légales d'expertise de leur invalidité, montre l'insuffisance des catégories d'assistance et d'assurance pour cerner ce qui se produit autour de la Première Guerre Mondiale autour de leur statut social. Il y eut, en un sens économique, compromis entre les pouvoirs publics, le patronat et les anciens combattants : étant donné leur nombre, il valait mieux faire travailler quelque peu les mutilés, même s'ils étaient moins rentables, même en leur accordant une pension et même en exemptant les patrons de la charge du coût du travail²². Mais ce compromis économique ne pouvait que brouiller leur statut et le rendre fuyant. Et c'est sans doute au travers de cet insaisissable produit par un calcul qu'il y a une nouveauté de sens qui se produit simultanément, à ce moment-là, dans les dispositifs de protection sociale. La difficulté à la caractériser en est précisément le signe. Il faut non seulement parvenir à la définir plus solidement, mais il faut aussi en juger l'étendue et l'impact. Ce que le statut des mutilés de guerre a pu avoir de bancal s'explique t-il par leur situation exceptionnelle, qui en fit un cas unique et sans équivalent, ou bien cela témoigne t-il de la mise en place de nouvelles systématicités sociales au sortir de la Première Guerre Mondiale, dont les mutilés auraient été une expression remarquable ?

II Des effets possibles d'une loi à leur histoire

1 Un statut d'exception sociale, une source d'inspiration : l'entre-deux-guerres

Il semble que ce soit la première réponse qui soit la bonne. Tant au niveau de l'octroi des pensions qu'au niveau de l'exercice possible d'une profession, les règles applicables aux mutilés ne le furent quasiment qu'à eux, et non sans résistances. Les exemples des quotas d'emploi réservés aux invalides de guerre et celui de leur droit à rééducation professionnelle sont la meilleure illustration de la limitation de ces droits.

Des emplois publics réservés aux militaires, prévus depuis 1889 pour les gradés engagés depuis 5 ans dans l'armée de terre (loi du 21 mars 1905) avaient été mis en place pour tous les invalides de guerre dès avril 1916 pour les entreprises de plus de 5 hommes ou de 10 femmes, sur une durée de 5 ans (loi du 17 avril 1916, reconduite une dernière fois en... 1983). Il étaient prévus pour les emplois d’État par la loi de 1919, et un quota, fixé par décret, de 10% maximum pour tous les types de postes, publics ou privés, est imposé par la loi du 26 avril 1924 pour palier au chômage des invalides de guerre. Il faut d’abord remarquer le caractère tardif de ces quotas qui trahit des résistances multiples. Les premiers textes d'application de la loi de 1924 ne sont publiés que le 10 novembre 1927, et règlent le problème des certificats d'aptitude et des commissions de cotisation en cas de non respect du quota, sans quoi rien ne pouvait être enclenché. Le décret d'application d'administration publique paraît le 9 juin 1928 et la justification effective du pourcentage atteint n'est exigée par le Conseil d'Etat que le 11 septembre 1930. Six ans auront donc été nécessaires pour que la loi s'applique pleinement²³ La loi du 31 mars 1919 elle-même n’avait pas été adoptée de manière spontanée et consensuelle : les premières discussions avaient commencé en février1917²⁴.

Deuxièmement, de manière tout à fait explicite, la revendication d’un droit au travail qui fut liée à ces quotas suscita le refus réitéré de leur extension au-delà du cas des victimes de guerre (blessés, mutilés, veuves et orphelins de guerre). Les associations de mutilés de guerre refusaient que les emplois réservés soit assimilés à un secours ou une bienveillance sociale. Les termes « droit au travail » sont expressément utilisés lorsqu'il s'agit de défendre un emploi obligatoire qui ne va pas de soi, même dans leur seul cas. En 1919: « Ce qu'il faut poser en principe, parallèlement au droit à réparation codifié par l'article 1 de la loi des pensions et par application et conséquence de ce droit, c'est le droit à la réparation sociale, implicitement conçu dans l'article 16 de cette même loi, bref le droit au travail »²⁵. En 1923, suite aux résistances: « Ce droit au travail, c'est le droit d'obtenir un emploi stable permettant aux victimes de guerre d'ajouter à leur pension le complément nécessaire pour les faire vivre »²⁶. Et la réponse du secteur privé est à chaque fois la même, aux termes près qui se répètent, lorsque l'idée d'une généralisation des quotas d'emploi se présente, en 1931 comme en 1933. En « élargissant le cercle d'application d'une Loi qui n'a été élaborée que pour un temps donné et pour une catégorie de personnes déterminées, on lui fait perdre son caractère initial. Il y aurait en somme une substitution progressive des bénéficiaires de la loi: aux mutilés de la guerre succéderaient les mutilés du travail » (1931)²⁷; « les privilèges accordés aux mutilés de la guerre ne trouvent leur légitime raison d'être que dans la nature très particulière de la dette que la Nation avait contractée envers les victimes de la guerre. En élargissant le cercle d'application d'une loi qui n'a été élaborée que pour un temps donné et pour une catégorie déterminée de personnes, on lui fait perdre son caractère initial [...]. On en vient ainsi, sous prétexte de faire triompher dans notre démocratie le principe d'égalité, à créer sans cesse de nouveaux privilèges qui ne font d'ailleurs qu'accroître les appétits de ceux qui en bénéficient » (1933)²⁸. Victimes eux aussi, les orphelins et veuves de guerre eurent donc droit aux quotas d'emploi, tandis que les accidentés du travail et les invalides civils n'y eurent pas accès – il fallut d'autres données, sociales et légales, l'après Seconde Guerre Mondiale et l'instauration de la Sécurité Sociale pour lever leur exclusion. Dans les années 20, il était hors de question de menacer la liberté totale du marché de l'emploi.

Le droit à rééducation professionnelle fut également contenu dans les mêmes limites. Affirmé dès la loi du 31 mars 1919 dans son article 76, Il ne menaçait pourtant pas directement la liberté de l'emploi et pouvait concourir à une utilisation optimale de toutes les forces disponibles. Ce n'est qu'en 1924 que les instituts de rééducation destinés aux mutilés de guerre furent ouverts aux accidentés du travail, à condition qu'ils paient le prix de journée, paiement dont ils ne sont exonérés qu'en 1930²⁹. Cette condition révèle le cœur économique de l'affaire : la crainte de voir ce droit à rééducation s'étendre à différentes classes de la population, ce qui constituait un coût que le patronat ne voulait pas supporter, tout comme il avait voulu réduire les coûts liés aux éventuels accidents du travail. Les employés eux-mêmes voyaient d'un mauvais œil la possibilité donnée aux anciens combattants de pouvoir concilier pension et emploi, craignant que cela ne leur permette d'accepter des salaires plus bas et que cela ne fausse la concurrence. En arrière plan de la mise en place de droits sociaux systématiques jouent l'ensemble des règles économiques qui impliquent l'ensemble des agents sociaux et pas seulement certaines catégories de population.

Cette crainte d'une généralisation des droits accordés aux victimes de la guerre n'était pas infondée. Dans l'entre-deux-guerres, les invalides civils prirent ces droits comme modèle pour tenter de sortir de leur condition matérielle souvent désastreuse, et en particulier pour que la compatibilité entre l'invalidité et le travail devienne la norme sociale pour tous les infirmes. André Trannoy, fondateur en 1935 de l'association qui allait devenir l'Association des Paralysés de France (APF) relate ainsi le mépris dont il fit l'objet lorsqu'il fut identifié comme invalide civil au milieu d'un groupe de mutilés de guerre, lors d'une cérémonie. « D'autorité, raconte-t-il, je suis placé aux côtés des mutilés de Verdun, gueules cassées, grands mutilés, à la poitrine bardée de décorations. Ceux-là ne s'y trompent pas et sont indignés de mon intrusion. "Si c'est pas malheureux de nous coller ici des gosses comme ça !". Une pléiade de généraux s'avance. Weygand, chef d'état-major, fait demi tour à deux mètres de moi, claque des talons, salue les mutilés qui répondent du même geste, main droite au béret. Ses yeux se posent sur moi, qui ne bouge pas, bras morts, chapeau collé à ma tête. "Infirme civil". Je ne suis que cela, et ce n'est pas glorieux. Dans le cas présent, c'est même humiliant, moche. J'apprendrais dans la suite que la discrimination a des conséquences autrement inquiétantes qu'une courte honte. Nous ne sommes pas "du même monde" »³⁰. Quelques années plus tard, André Trannoy fondait l'Association des Paralysés et Rhumatisants dont la possibilité pour les invalides de travailler et secourus au dehors des hospices furent des revendications centrales que d'autres invalides civils, comme Suzanne Fouché, portaient également. Celle-ci avait créé dans ce but, dès 1929, l'ADAPT, la Ligue pour l'Adaptation au Travail du Diminué Physique³¹. Il n'est ainsi pas exagéré de dire que les mutilés de guerre servirent de modèle matriciel à la transformation des conceptions générales de l'invalidité dans les années 1920-1940, ce qui explique aussi qu'on ait tenté de limiter la signification et la base des droits qui leur étaient accordés.

Le statut singulier qui fut le leur, exceptionnel du point de vue de la systématicité du droit, va de pair avec son caractère bancal qui mérite qu'on s'attarde sur sa teneur et sur sa pérennité.

2) Des lignes directrices et de partage encore actuelles

Victimes, les anciens combattants ne devaient pas être l'occasion d'une réforme systématique des systèmes sociaux, victimes, ils pouvaient être l'objet d'interventions sociales composites. Qu'un dommage ait eu lieu expliquait les mécanismes assurantiels. Que ce dommage soit infini et ainsi d'un poids tel que tous doivent le partager pouvait justifier les protections accordées tant aux invalides (pension, emploi) qu'aux patrons (protection en cas d'accident de travail des mutilés). Qu'il s'agisse de porter secours à des victimes rendait compte, aussi et enfin, du caractère particulier, non reproductible, charitable bien que nécessaire et indiscutable, des interventions sociales décidées en faveur des mutilés. À s'en tenir à l'entre-deux-guerres, ce type d'analyse est valable. Mais jeter un coup d'œil au-delà de cette période indique tout autre chose. Ce statut particulier et mal taillé, lié à un groupe social singulier non reproductible, a en réalité ouvert à une nouvelle logique d'intervention sociale, pérenne, qui ne se fait ni tout à fait en termes d'assistance, ni tout à fait en termes d'assurance, mais en termes de handicap. Dans cette perspective de plus longue durée, c'est une transformation des dispositifs sociaux qui a eu lieu, à partir des mutilés de guerre.

Le handicap en effet s'est établi, tout au long de la seconde partie du XX^ème siècle jusqu'à aujourd'hui, sur les mêmes lignes de partage et de définition que celle des mutilés de la Première Guerre Mondiale, la référence à la guerre et au statu d'ancien combattant en moins. Ce qui était instable avec ces derniers et jugé comme un facteur d'instabilité pour le systèmes social ne l'est plus avec les handicapés, dont les possibilités statutaires sont devenus une norme à part entière. En d'autres termes, là où la position des invalides de guerre était inassignable, on reconnaît aux personnes handicapées des possibilités spécifiques liées à leur position, même si des ambiguïtés demeurent.

D'abord, le travail conserve jusqu'à maintenant son rôle discriminant dans les droits ouverts à tous les invalides, en se déplaçant en quelque sorte d'un échelon. A la suite de la Première Guerre Mondiale, les invalides de guerre avaient droit à pension, emplois réservés et rééducation, les accidentés du travail aux rééducations, tandis que les autres invalides ne se voyaient accorder aucun droit spécifique à leur invalidité. Actuellement, les invalides de guerre conservent leurs droits, les invalides du travail se voient ouvrir les droits des invalides de guerre en étant pensionnés sur une base assurantielle en fonction de leur perte de revenus, et les autres invalides civils touchent une somme minimale à valeur d'assistance et de soin. Avoir été victime du travail est désormais un critère d'indemnisation aussi valable qu'avoir été blessé au cours d'une guerre. Si cela n'ouvre certes pas à des compensations intangibles, à la différence des pensions de guerre, la base assurantielle adoptée garantit des indemnisations potentiellement élevées.

En résumé, une différence entre dette nationale (guerre), assurance (invalides du travail) et assistance (invalides civils) est à présent solidement établie. L'assignation des invalides civils à l'assistance en dehors des accidents ou des invalidités professionnelles est parfaitement claire et se retrouve sous différentes formes : dans le faible de l'Allocation Adulte Handicapé (AAH) situé juste au niveau du calcul standard du seuil de pauvreté³², dans l'impossibilité de cumuler l'AAH avec d'autres revenus qui permettraient d'en dépasser le montant³³, ce qui souligne que celle-ci n'est pas donnée en fonction d'une dette (cas des anciens combattants pour qui elle est intangible) mais faute d'avoir d'autres ressources, enfin dans le refus de toute logique assurantielle, exprimé notamment par l'arrêt Perruche. Cet arrêt de justice rappelle qu'aucune identité de situation n'est impérativement exigible de la société sauf faute particulière bien identifiée dont les conséquences restent à mesurer relativement à la situation globale des individus³⁴. Suivant la même ligne et de manière moins frappante, l'AAH ne peut être obtenue si les revenus du foyer fiscal formé avec un conjoint dépassent un certain seuil³⁵.

Où résident alors les ambiguïtés et les possibilités laissées aux invalides, telles que la Première Guerre Mondiale les avait dessinées ? Tout simplement dans la latitude qui leur est laissée de travailler ou pas, et de toucher un revenu sans autre condition que celle de leur invalidité en cas de non travail. Le caractère nécessaire de l'assistance reste effacé au profit du choix de celle-ci – quoi qu'il en soit de l'application du principe de less eligibility. La ligne est ici directe dans les principes suivis entre 1919 et aujourd'hui, même si l'histoire de ce prolongement n'est absolument pas simple – il faudrait considérer tout autre chose que la Première Guerre Mondiale, comme l'instauration de la Sécurité Sociale, les luttes des invalides civils, d'autres évolutions des politiques sociales. En tous cas, l'exception est devenue une règle.

Elle l'est devenue en dépouillant la souffrance des invalides de ses liens avec la violence de guerre et même d'avec la violence sociale tout court. Si l'invalidité s'est mise à échapper depuis la Première Guerre Mondiale jusque maintenant à l'assistance sans pour autant appartenir à l'assurance, c'est en étant conçue comme un dommage irréductible aux revenus comme aux capacités de travail, un dommage certes lisible dans ce type de conséquences mais qui les déborde également largement à partir des pertes fonctionnelles entraînées par les pathologies organiques. La logique propre au handicap n'est pas celle du dédommagement assurantiel en reconnaissance des risques pris à bon escient, pas celle du secours vital de dernier recours que donne l'assistance, pas non plus celle d'un revenu minimal universel. C'est celle de la considération d'une difficulté générale à exister comme tout le monde, faute d'être comme tout le monde. La souffrance supposée que causerait l'effort supplémentaire pour exister comme tout le monde, la souffrance implicite causée par la différence fonctionnelle sur des bases biologiques n'a ainsi pas fini d'animer les controverses sur le bien fondé de la notion de handicap et de ses modélisations biologiques ou sociales. Ces idées ne cessent pas non plus de jouer sur nos conceptions de l'assurance et de l'assurance, en soumettant le travail à des logiques non plus seulement économiques ou morales, mais aussi psycho-sociales. Que faut-il assurer aux individus comme possibilité de participation sociale, dans le travail et en dehors de lui, pour leur donner du bien être quel que soit leur état ? Telle est sans doute la question, limitée mais singulière, qui s'ouvre avec les mutilés de guerre, et qui est aujourd'hui formulée en termes de désavantage bio-psycho-social.

Stéphane Zygart